En los Estados democráticos siempre hay una tensión entre el deseo del Poder Ejecutivo de disponer de los medios para lograr sus objetivos de gobierno, y los límites y frenos que le oponen los otros poderes. El principio mismo de la democracia -y aun antes de ésta, desde el liberalismo y la monarquía constitucional- es el gobierno limitado: limitado por la ley, por el parlamento y el poder judicial. En la democracia, la voluntad popular expresada por medio de las elecciones no otorga al o los elegidos un poder ilimitado, sino un poder distribuido entre distintos órganos que se equilibran mutuamente. Este diseño constitucional hace del ejercicio del poder -en particular de la potestad de administrar los recursos del Estado, de ejecutar las políticas públicas y de utilizar la fuerza legítima- un proceso complejo, sujeto a frenos institucionales que el gobernante puede sentir como obstáculos indeseables. Así, hay una tensión inevitable entre dos propósitos legítimos: la eficacia de gobierno y la prevención de abuso del poder.
En México, desde la fundación de la República en 1824, existió esta tensión entre los tres poderes del Estado, así como entre el gobierno central y los gobiernos locales. Durante la llamada República Restaurada (1867-1876), el presidente Benito Juárez se quejó reiteradamente de la obstrucción de sus políticas por parte de un Congreso unicameral dotado de amplias facultades. Para contrarrestar el poder de los diputados, Juárez intentó infructuosamente restablecer el Senado. Esto lo consiguió su sucesor, Sebastián Lerdo de Tejada, en 1874. Parecía una buena solución: un Poder Legislativo dividido entre dos cámaras le daría al Ejecutivo un margen más amplio de libertad de acción. Cuando Porfirio Díaz llegó a la presidencia y se propuso concentrar el poder, primero controló a la Cámara de Senadores (por medio de los gobernadores) y a la postre domeñó también a la de Diputados. Juárez y Lerdo, sin desearlo ni preverlo, facilitaron la construcción del poder casi ilimitado de Díaz.
Después de la Revolución, durante la prolongada época del partido hegemónico, el poder presidencial predominó abrumadoramente sobre el Poder Legislativo y casi no tuvo contrapesos. Pero la transición democrática fortaleció paulatinamente al Poder Legislativo y le dio mayor independencia al Judicial. A partir de 1997 y hasta 2018, prevalecieron en México los llamados gobiernos divididos, porque el partido del Presidente no contaba con mayoría en el Congreso y tenía que negociar con éste cada reforma, cada ley, cada presupuesto, cada nombramiento que requiere la concurrencia de poderes. Los gobiernos de este período sentían a veces que no podían ser tan eficaces como quisieran a causa del freno que les ponía la oposición desde el Congreso. Por ese motivo contemplaron e intentaron reformas que facilitaran la formación de mayorías legislativas, principalmente por medio de la disminución de la representación proporcional en las cámaras. Tales intentos no prosperaron.
Uno de los asuntos más relevantes de negociación entre los poderes Ejecutivo y Legislativo es el de los presupuestos. Como en muchos otros ámbitos, en el presupuestal el Poder Legislativo fue ganando terreno. En 1995 se instituyó la obligación de la Secretaría de Hacienda de entregar a la Cámara de Diputados reportes periódicos de la implementación de los programas públicos. En el año 2000, por ley se amplió la información que se tenía que reportar. A partir de 2001, se homologaron la contabilidad y la metodología de los informes trimestrales del gasto gubernamental, además de ordenar a todas las dependencias publicar en sus sitios web la información administrativa y financiera correspondiente. A partir de 2002 y hasta 2012, fue aumentando la cantidad y el detalle de la información a la Cámara del ejercicio presupuestal. En 2006 se aprobó una nueva ley en la materia: la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, que impuso al gobierno más límites y reglas para el ejercicio y la información del presupuesto.
Es cierto que cada gobierno ha tenido margen para hacer modificaciones y transferencias presupuestales durante el año fiscal, pero en forma limitada y sujetas al conocimiento de la Cámara de Diputados.
La nueva mayoría gobernante surgida de las elecciones de 2018 tiene la fuerza legislativa para modificar las reglas y los límites del ejercicio presupuestal. Si lo decide, podría hacerlo en demérito del propio Poder Legislativo. Pero las mayorías de gobierno no lo son para siempre, y lo que haga la actual por interés propio podría, años después, beneficiar a un nuevo y muy distinto gobierno.
